一、性质基本明析
文化馆是建国初期在接收原“民众教育馆”的基础上改建而成的，当时名称是人民文化馆。上世纪五十年代，按文化部要求，县级设立文化馆，县级以上设立群众艺术馆。1982年，国务院《关于第六个五年计划的报告》要求，在“六五”(1981-1985年)期间“基本上做到市市有博物馆，县县有图书馆和文化馆，乡乡有文化站”，随之各地陆续设立乡镇文化站。
文化馆的性质，国家文化行政部门的规范性文件是有明确规定的。
文化部1953年关于“整顿和加强文化馆、站工作”的指示指出，“文化馆、站是政府为开展群众文化工作、活跃群众文化生活而设立的事业机构”。
文化部1981年颁布的《文化馆工作试行条例》规定，“文化馆是政府为了向广大人民群众进行宣传教育，组织辅导群众开展文化活动而设立的综合性群众文化事业机构，是当地群众文化艺术活动的中心。”
文化部1992年颁布的《群众艺术馆、文化馆管理办法》规定，文化馆是“国家设立的全民所有制文化事业机构。群众艺术馆是……文化事业单位，也是群众进行文化艺术活动的场所。文化馆是……综合性文化事业单位和活动场所。”同年颁布的《文化站管理办法》规定，“文化站是国家最基层的文化事业机构，是乡镇人民政府、城市街道办事处所设立的全民所有制文化事业单位，同时又是当地群众进行各种文化娱乐活动的场所。”
文化部2003年起草的《文化馆管理办法》(征求意见稿)规定，“文化馆是各级人民政府设立的公益性文化事业机构，是……公共文化场所和……，是承担政府公共文化事业、繁荣我国群众文化的主导性业务单位。”
从理论和实务上分析，文化馆的性质也是明确的。
按照“公共服务”理论，公共服务的提供主体，分为：政府部门(包括直接向社会公众提供服务的各种政府职能机构)、非政府公共部门(包括非营利公共部门和公共企业)、非营利部门(也称第三部门，包括行业协会、慈善机构、志愿者组织和社区等非营利民间组织)、私人部门(包括各种以营利为目的私营企业和私人控股公司)。政府部门既是公共文化服务的提供者(组织者)，又是监督者。显然，文化馆既不属于政府部门，也不属于业协会、慈善机构、志愿者组织和社区等非营利民间组织，更不是私人部门，而是属于非政府公共部门中的非营利公共部门，我国称之为“事业单位”。因此，作为一个社会组织或者说单位，它的性质就是公共文化服务机构。
按照文化部对文化馆评估定级使用的《全国文化馆等级必备条件和评估标准》，“办馆条件”中的“设施”要求，包括“馆舍”、“室外活动场地”、“文化活动厅室(用于辅导、排练、展出等群众文化活动的用房)”、“多功能厅(含剧场、民间文化展示厅)”等功能用房;而且，“办公用房不超过馆舍建筑面积10%、每个文化活动厅室不少于30 平方米等。“设施” 这一项的分值为200分，占“办馆条件”分值的50%、占评估标准总分的1/5。也就是说，文化馆还是要有包括音乐教唱、舞蹈排练、绘画练习等功能用房的活动场所，能够开展“阵地活动”、向社会公众提供文化服务。因此，文化馆所在的建筑物还是社会公众开展文化艺术活动的场所。
可见，文化馆的性质，既是公共文化服务机构，又是公众文化艺术活动场所。
但是，必须强调一点，文化馆的“公众文化艺术活动场所”性质，在不少地方被忽视了。在我国，设立一个社会组织或机构，其最低要求是“有办公场所”。文化馆作为是一个特殊的社会组织，仅有“办公场所”是不够的，必须要有“服务场所”。目前，相当一部分县乡设立的文化馆站仍然是“挂牌站”，没有最基本的活动场所!
二、职能尚待确定
职能的定位是文化馆“角色”问题的关键和核心，也是人们的认识差异最大的问题。
文化部关于“整顿和加强文化馆、站工作”指示中，文化馆的基本任务是“通过各种群众性的文化生活，满足当地群众——特别是工农群众的文化需要，并以爱国主义和社会主义的精神教育群众，使其成为祖国的自觉的积极的保卫者与建设者”。
1981年的《文化馆工作试行条例》规定，文化馆的“工作任务”是“通过各种群众文化艺术活动，向广大人民进行爱国主义、社会主义思想教育和共产主义理想、道德教育;宣传马列主义、毛泽东思想，宣传党的路线、方针、政策和国家的法令，宣传国内外形势和社会主义建设的成就;普及科学、技术和文化、卫生知识”以及“组织辅导群众业余文艺创作和业余文化艺术、娱乐活动，搜集整理当地民族、民间的文学、艺术遗产”。具体的“业务范围”包括“组织、举办各种群众文化艺术、娱乐活动(简称馆办活动)”、“开展业余文艺创作、文化艺术活动和娱乐活动(简称辅导工作)”。
1984年国务院办公厅《转发文化部关于当前农村文化站问题的请示的通知》指出，“文化站的任务是：组织和举办群众文化艺术、文娱体育活动，向广大群众进行以共产主义思想为核心的宣传教育，普及科学技术文化知识，活跃群众的文化生活;辅导农村群众文化活动;协助行政部门对农村群众文化事业、民间艺人和文化个体户等进行管理。”
1992年的《群众艺术馆、文化馆管理办法》的规定比较复杂，包括“运用各种文化艺术手段，进行……宣传教育”、“组织开展文艺演出、文化科技知识讲座和展览、影视录像发行放映、图书报刊、游艺等群众性文化艺术(娱乐)活动”、“辅导、培训群众文化系统在职干部及业余文艺骨干”、“组织、辅导和研究群众文艺创作，开展群众性文艺创作”、“搜集、整理、保护民族民间文化艺术遗产”，以及“省级及计划单列市群众艺术馆，可编辑、出版……大众文艺报刊”、“积极开展以文补文和多种经营”、“组织、开展群众文化理论研究”、“有条件的馆要开展对外群众文化艺术交流”等。同年的《文化站管理办法》，规定同样比较复杂，包括“运用各种文化艺术手段，进行……宣传教育”、“组织开展丰富多彩的、群众喜闻乐见的文娱体育活动及电影、录相放映等活动”、“开办书刊阅览，开展群众读书活动，举办各类文化艺术讲习班(讲座)，辅导和培训群众文艺骨干”、“普及科学文化知识，传递经济信息”、“搜集、整理民族民间文化艺术遗产”、“受当地政府及文化主管部门的委托管理好当地文化市场”、“积极开展以文补文和多种经营”等。
2003年，文化部起草的《文化馆管理办法》(征求意见稿)，将文化馆的职能表述为：“丰富和活跃广大群众的文化生活”、“普及科学文化艺术知识”、“指导社会文化活动的普及与提高”、“开展社会宣传教育”四项。同时，又规定文化馆有八项工作任务：“承办政府主办的各类社会文化艺术活动，组织开展各类社会文化艺术活动，包括常设阵地活动、社区、乡镇、广场等文化活动”，“为群众提供各种健康、有益的文化服务”，;“组织群众文艺作品创作”，“辅导、培训文艺骨干和社会文艺团队”，“搜集、整理、研究、开发民族民间优秀文化，挖掘、保护和继承民间文化遗产”，“组织和开展群众文化理论研究”，“辅导本行政区域内下一级文化馆、文化站(中心)开展群众文化工作”，“开展对外社会文化交流，弘扬中华民族优秀文化”。
纵观历年来文化行政部门的规范性文件，对文化馆职能的规定仍是比较笼统的、模糊的，有些条款的规定和文字表述也值得商榷。
近年来，一些业内人士在积极思考文化馆的性质职能，同时在实践中探索运行模式机制。有一些研究文章观点见诸各种媒体，但涉及文化馆职能的论述则不多。其中，有两个提法值得特别关注：一是把文化馆的职能抽象为“组织”、“指导”、“辅导”、“研究”、“保护”“五大职能”。二是把文化馆的主体功能概括为“组织”、“辅导”、“研究”“三大业务体系”。 这两种提法，与国家规范性法律文件的表述有所不同，但脉络是一致的。
众所周知，任何一类社会组织的职能，都不是一成不变的，而是随着社会的发展进步而调整的。但是，有个怎么调整的问题，至少应当考虑三个方面的因素：一是国家的根本治国理念及其方针政策，二是理论界与该类社会组织相关的重要的理论成果或者最新的理论观点，三是社会公众最主要的需求。因此，按照据科学发展观、和谐社会的理念和公共服务、公民文化权利理论的观点，结合我国社会公众文化生活现状与需求的实际，文化馆的职能可以归纳为“组织”、“辅导”、“促进”三项，具体表述为：
1、组织开展公益文化艺术活动;
2、辅导公众进行文化艺术创造;
3、促进民族民间文化艺术发展。
这需要说明几点：
“组织”有两个层面的含义：一是包括自主举办、受托承办和参与协办;二是包括方案策划、资源组织、过程控制等活动的所有环节。
“辅导” 的方式是多样的，比如办班培训、个体训练、研讨观摩、印发资料、信函回复等。
“公益”、“公众”和“文化艺术”是范围的限定。“公益”就排除了商业性的文艺活动;辅导的人物对象不特定，而是面向社会公众的;主要是文艺演出、艺术品展览、地方文化交流等艺术性方面的活动。
“创造”也是范围的限定，对具有一定创造性的文艺活动，应当辅导、帮助提高艺术水准，如声乐演唱、戏曲表演、器乐演奏、舞蹈排练以及绘画、摄影、书法的指导等，不包括那些简单、机械、重复的自娱自乐文艺活动，如卡拉OK。
“民族民间文化” 与非物质文化遗产，虽然概念有所不同，但其对象范围却差不多。是近两年的热门话题，但“保护”说得较多。必须承认：保护不等于保存;文化遗产保护的最佳方法方式是传承，也符合并实现保护的目的。所以，对于民族的、民间的文化艺术，既要有调查、整理、研究、保存等方式予以“保护”，更要有再创造、再表现、再传播等措施来促进发展。对那些地方特色浓郁、文化价值厚重的民间艺术种类，无论是汉民族还是少数民族的，更要尽力繁荣。
前述规范性文件规定的其他所谓职能，有的可以并入，有的已经转移给其他社会组织，有的根本就与文化馆的性质不相符合而应删除。
如，业务“指导”。由于馆与馆、馆与其他社会组织之间不是领导与被领导关系，因此，业务“指导”的实质是不同艺术水平文艺单位“老师”对“学生”的辅导。当然，这应该是“规定动作”而不是“自选动作”。
再如，又如群众文化“研究”，完全可以并入民族民间文化艺术的“研究”之中。群众文化难道不是“民间”的文化吗?
至于文艺“创作”，应是一种私人行为，是提高艺术辅导能力的“必修课”和开展艺术辅导的“课件”。如果“创作”是文化馆的一项职能，其员工的创作就可能是一种职务行为，那么，就会产生作品的著作权归属及其他权益处理难题，所以，文化馆员工的创作，不能等同于作协里专业作家的创作!
至于对外文化“交流”，区县和乡镇文化馆是不太可能具有履行这样职能的资格和能力的，较大的市和省级文化馆可以做这样的事，但应当是受同级或上级政府的指示或其他社会组织的委托而具体承办。
所谓“普及科学技术文化知识”、“传递经济信息”的职能，早已有其它更适合的社会组织承担了。
所谓“协助行政部门管理……文化事业”、“接受委托……管理文化市场”，与其“公共”性质相悖，也没有相应的资格和能力，不应作为其职能。
总之，文化馆名曰“文化”之馆，但职能并不能涵盖文化的所有方面，只能提供艺术方面的服务。从这个角度说，文化馆改名为艺术馆更为准确;其性质更为准确的表述是，为公民实现以文化生活参与、文学艺术创造为主要内容的文化权利而提供“组织”、“辅导”和“促进”服务的公共文化服务机构和场所。
三、机构设置应当调整
一直以来，全国的文化馆都是按照行政区划及其级别来设置的。这在计划经济体制下是必然的;在没有确立科学发展观理念、构建和谐社会目标、保障公民文化权益、提供公共文化服务等之前，也是没有疑问的。现在，文化馆的设置和布局，同样应当随着社会的发展进步和社会公众文化生活的需求变化而变革。
既然是公共文化服务机构、公众文化艺术活动场所，文化馆的设置，就应当有利于政府向更多的社会公众提供文化服务目标的实现;文化馆的布局，就应当最大限度的方便社会公众开展文化艺术活动;只有不断的满足了社会公众的文化生活需求，保障公民文化权益的实现，才是符合科学发展观的要求的，才可能实现构建和谐社会的目标。但是，目前，单个的区县文化馆，无论是设区的市，还是不设区的市和县;无论是人员编制、资金设备，还是专业水平、运作机制，哪一个方面都不具有突出优势或特别之处。加之行政区划的限制，馆际之间的“优势”也几乎不能互补。文化馆整体功能作用发挥不好，远不适应社会发展进步的要求和社会公众文化生活的需求。因此，应当按照“优势集中”与“资源整合”的原则，调整文化馆的设置，改革文化馆的管理体制。
在设区的市，包括省会城市的主城区，按照人口数量分布、居民文化艺术差异、地区文化历史等因素，实行跨行政区域设置艺术中心，一个艺术中心提供以某一个或几个艺术门类为主的专门服务。显然，这样的设置不可能一步到位，可以采取“先加挂牌子集中优势专业艺术人员、后合并机构跨行政区域配置资源”的做法：第一步，在区文化馆加挂牌子，如“某某市艺术馆某某(艺术门类名称)艺术中心”，管理仍是原来“一套班子”;第二步，基本建立起正常的运行机制后，改建为“某某市艺术馆艺术中心”，取消法人资格，由市艺术馆直接管理;第三步，各项条件成熟时，将2-3个小型、单薄的艺术中心跨行政区划合并，组建几个专业优势突出的艺术中心，再把名称中的艺术门类名称的“某某”改为地名的“某某”。当然，由于历史的原因，有的城市的个别区距离主城较远，还是以单独设置综合性的文化馆为宜。
在不设区的市和县，及其所辖乡镇，仍然设置综合性的文化馆。但是，乡镇文化馆最好改设为市县文化馆某某乡(镇)分馆。今后，在人口多、经济社会发展好的建制镇，可以改建为市县文化馆的某某艺术中心;而且，实行跨乡镇行政区划设置，以完善服务功能、增强服务能力。
在城市社区和乡村，可以实行政府设立与民间设立相结合，设置性质更倾向于“场所”的文化艺术活动中心。
目前，文化馆不仅个体“身体单薄”，整个文化馆系统一个“散”字状况。文化馆的个数多、人员少、专业不配套，一个馆大事做不了、某些专业的小事也不一定做得好，馆与馆之间联系不少但互补不多，整体上文化馆系统的行政管理成本高而绩效低。根据“资源整合”原则，实行“总、分馆”制，即设区的市文化馆与主城各区文化馆、不设区的市和县文化馆与乡镇文化馆之间，分别改建为“总馆”(但名称不变)、“分馆”，使之形成“横向联络到边、纵向沟通到底”的网络状运行机制，做到优势互补、实现效益最优。
城市社区和乡村的各类文化艺术活动中心，在布局上应使之尽量分散成“网格状”，方便社会公众就近参与文化艺术活动;同时，也应逐步与各“分馆”联系起来。
对文化馆进行这样的设置和布局调整，在“分灶吃饭”财政体制下是不可能的，但是，在公共财政体制下则是完全可行的。
经过上述调整设置，无论是在设区的市，还是在不设区的市和县，都统一形成机构设置“一馆多中心”、地域布局覆盖城乡社区、行政管理和运行网络化的公共文化馆体系。
四、人员结构必须优化
虽然文化馆的职能是一样的，但是实际工作还是有所侧重的。一般情况下，省级文化馆可能侧重于研究，区县文化馆肯定重点是组织、辅导，乡镇文化馆则基本上做的是组织或者事务性工作。在不同地区，由于历史的原因，公众的文化艺术审美存在不同偏好，不同门类艺术的普及程度也不一样，可能有的地方对音乐尤其民歌特别有感情，可能有的地方对绘画情有独钟。所以，一个地方的文化馆由哪一些专业人员配置，要根据本地文化艺术历史、社会公众的文化生活习惯、文化艺术发展目标定位等情况综合考虑，决不能省市县乡“一样粗”、东西南北“一刀切”。
文化馆人员的配置，可以从三个方面来优化结构。
首先，从艺术门类上优化。按照艺术课程教科书以艺术作品的创造方式或者创造艺术形象所使用的媒介为标准对艺术门类的划分，有语言艺术、造型艺术、表演艺术、综合艺术四大类。语言艺术(通常叫“文学”)又分为诗歌、散文、小说、剧本等;造型艺术(通常叫“美术”)可分为绘画、雕塑、摄影、书法、建筑艺术、园林艺术、工艺美术等;表演艺术包括音乐、舞蹈、曲艺、杂技等;综合艺术指戏剧、电影、电视剧，中国地方传统戏曲属于戏剧。 显然，不可能每个文化馆都配齐所有艺术门类的专业人员，只能根据本地社会文化艺术的历史、现状和公众需求等情况，有重点的配置。
从目前社会公众的文化生活需求看，音乐、舞蹈、曲艺、绘画、摄影、书法等艺术门类最受喜爱，并有更多的人参与，所以，音乐作曲和演唱、器乐演奏、舞蹈编导、戏剧小品和曲艺创作以及演唱、绘画、摄影、书法等方面的人员，应当作为基本的配置。
其次，从业务专长上优化。虽然都是从事艺术工作的人，但总是有不同特点、专长的。如果对文化馆所需人员的特点进行简单划分的话，可分为五种类型：行政管理型(领导)、组织策划型、艺术辅导型、艺术研究型、行政事务型(工勤)。结合文化馆职能的侧重点，省级文化馆就应更多的配置艺术研究型人员，区县文化馆就应更多的配置组织策划型、艺术辅导型人员，乡镇文化馆则只能尽量配置艺术辅导型人员。而行政管理型、行政事务型的，都不可少，但必须精干配置。
第三，从用工制度上优化。应当打破现行的文化馆人员编制、人事工资关系等几乎绝对固定的“职工”模式，实行真正的聘用制，根据工作任务需要灵活用人。编制、聘期、工资等只规定最低限制、最高限额，由文化馆自主用人，按职能需要、岗位设置和年度工作任务灵活聘用工作人员。一般情况下，行政管理、艺术研究、艺术辅导等必不可少的人员，可以较长期限的聘用制，但非常规工作项目的研究、辅导人员，可采取临时的雇用制;行政事务、策划方面的人员，除极个别人员外，应当短期聘用或者临时雇用，有的工作项目甚至可以采用“外包”方式运作。
五、运行机制要大胆创新
多少年来，文化馆在工作运行机制上存在不少问题。如“既没有同类单位的业绩比较，又没有相关组织的优胜劣汰，只要当地政府不予撤消，就没有什么生存的危机和发展的压力”;“日常工作弹性较大，既没有严格的坐班记时制，又没有科学的量化记件制;既没有鲜明独特的常规业态，又没有规范有效的治理手段，更没有科学合理的考评体系”;“虽然没有多大的自主权，但也没有多大的生存压力，只要真心诚意跟着有关部门转，国家政府的财政拨款就一分都不会少，所有员工的工作和生活就一点都不用愁”;“一直没有建立起鲜明独特的常规业态……几乎什么都可以做，但却没有任何一项工作是常规化、程序化、制度化、规范化的”;组织辅导工作“既没有具体形态的描述，又没有行为方式的展示;既没有明确的数量要求，也没有科学的质量标准。员工们这样做可以，那样做也可以;多做点可以，少做点也可以;自己做可以，请别人做也可以。……一个员工应该如何开展工作?日常应该有多少基本工作量?这些工作量如何设定?如何落实?如何考核等等，都是很模糊的。……组织辅导工作也没有具体的对象和清晰的边界”等等。
在新的形势下，文化馆要履行好职责，发挥好作用，还必须按照科学发展观要求，运用公共文化服务、公民文化权益等理论观点，大胆创新机制，革除积弊。可以从以下几个方面着手：
第一、建立常规工作项目体系。根据文化馆的职能明确基本工作任务，形成一系列的公共文化服务工作项目，逐步建立起文化馆的常规业态，包括哪一些文化艺术活动的应该组织，对社会公众的哪一些门类艺术应当辅导，哪一些民族民间艺术要尽快研究与开发等。
第二、改革财政资金投入方式。政府有限的财政资金应当尽量少“养人”，努力多“办事”。文化行政部门以项目的方式安排文化馆的年度工作任务，财政部门按确定的工作项目相应的预算、划拨资金，审计部门定期对主要或所有的项目预算资金使用情况进行审计。
第三、全面实行绩效评估。根据公共机构绩效评估的基本原则和方法，结合文化馆公共文化服务的实际情况，政府文化行政部门建立包含一个评估标准体系，定期对不同类型文化馆的绩效进行评估，并确定相应的等级。为确保评估的公开、公正、科学、有效，应当由社会中介机构实施。文化馆绩效评估的等级，是政府文化行政部门、财政部门确定相应的工作项目和考核管理人员、预算财政资金的重要依据。
第四、规范员工行为。根据科学设置的岗位，逐步建立研究、辅导、行政事务等不同类型工作人员的基本行为规范和职务行为考核指标体系，分类考核、严格管理、有效激励。
第五、改革收入分配制度。目前，国家有关部门制定了岗位绩效工资制度改革方案。这是以岗位为主、绩效为辅的一种分配方式，而其岗位工资标准又是按照现任专业技术职务或领导职务的高低来“套改”确定的，对“按劳分配”和“效率优先、兼顾公平”原则的体现还不够充分。既然是岗位绩效工资，就有个岗位与绩效熟轻孰重的选择，希望的是岗位抑或绩效对员工有更大的激励?因此，应当加大绩效工资的比重，降低岗位工资的比重!在绩效工资分配上，注意三点：
一是按照文化馆通过绩效评估所确定的、一段时期的等级高低，一个考核年度所承担的公共文化服务项目多少，以及依据项目获得的财政资金的多寡，确定文化馆年度绩效工资总额或限额。
二是按照工作岗位类别差异、参加的工作项目多少与难易程度，以及其他与工作相关的、必要的考核等次，把员工的年度绩效工资收入差距拉开、适当加大，充分体现“按劳分配”和“效率优先、兼顾公平”的原则。
三是不同岗位员工的绩效工资占员工个人年度工资总额的比列也有所区别。如组织策划、艺术研究、艺术辅导等类型员工的绩效工资比例应大一些，而行政管理、工勤人员的“岗位工资”比列可以相对大一些。
工资的发放方式相应改变，每月只发岗位工资、薪级工资，绩效工资可以按季度或年度计发。
最后想说的是，在国家大力推进公共文化服务体系建设和积极推行事业单位人事、工资制度改革的大背景下，文化馆只有通过大胆改革，包括目前因条件不成熟、还不太可能实施的工资和人事制度的改革，才能焕发生机，才能重塑形象，才能扮演好“角色”。
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